10. Besturing van de moderne burger
10. Besturing van de moderne burger
De cultuuromslag in Europa
De kleine gezinnen, de moderne gezinscultuur en ook de veranderde omgang tussen ouders en kinderen en tussen onderwijsgevenden en leerlingen, hebben een andere burger in de samenleving gebracht. Die verandering vond plaats in de afgelopen vijftig jaar. In pagina vijf is dat uiteengezet. In een halve eeuw voltrok zich een omslag in de omgangscultuur.
•Europese overheden veranderden van repressief naar dienstbaar.
•De traditionele gezinscultuur veranderde in de moderne gezinscultuur.
•De omgang tussen mensen ook in het moderne gezin veranderde van een bevelshuishouding naar een onderhandelingshuishouding.
•Na de zeventiger jaren van de vorige eeuw is de burger meer opgeleid, beter geïnformeerd, kritischer, mondiger en vertoont meer verantwoordelijkheid.
Nieuwe managementtheorieën naar dienstbaarheid
Onder invloed van deze veranderde burger voltrok zich in de tachtiger jaren bij de grote multinationale bedrijven een verandering in managementstijl en managementfilosofie. De managementtop in de grote ondernemingen groeide tot in de tachtiger jaren. Dat om de beheerskracht van de onderneming vanuit de top te versterken. Maar de beheerskracht verbeterde er niet door. Toen kwam de omslag in doen en denken van de manager.
De geringe beheerskracht hebben de ondernemingen overwonnen door te decentraliseren. De besturing vanuit de top maakte plaats voor grotere verantwoordelijkheden voor kleinere eenheden aan de basis. De organisatie veranderde van een hiërarchische organisatiepiramide naar een unit-organisatie.
In dit veranderingsproces was de andere kijk op mensen één van de
belangrijkste motieven. De moderne mens beschouwde men als beter geschoold, beter geïnformeerd en zelfstandiger dan zijn voorgangers. De moderne werknemer paste niet meer in een topdown commandostructuur. Door deze veranderde mens ontstond een nieuwe managementfilosofie. De veranderde kijk zorgde voor twee veranderingen: een andere manier van organiseren en een andere manier van besturen. Een decentraal denken in het organiseren en een op de presterende mens gerichte managementfilosofie.
De directeur van de SAS (Scandinavische Luchtvaartmaatschappij) vertolkte kernachtig deze nieuwe manier van managen, door de piramide van zijn organisatiestructuur ondersteboven op een bord te tekenen. De klanten bevonden zich boven in de organisatiestructuur, met daaronder de medewerkers van het bedrijf die de klanten bedienden. De facilitaire diensten en het topmanagement onderin de punt vervullen in deze organisatiefilosofie voorwaarden voor de eigenlijke productiearbeid.
Drie managementmodellen
Er zijn globaal drie managementmodellen: het topdown model, het bottom-up model en het interactiemodel.
In het traditionele topdown managementmodel (de commandopiramide) is besluitvorming over strategie, beleid en activiteiten gecentraliseerd in de top. De top heeft dit exclusieve voorrecht. In de lagere échelons van de organisatie wordt deze besluitvorming vertaald in opdrachten voor activiteiten.
Doel van deze managementaanpak is beheersing van de activiteiten vanuit de top. Dit model wortelt in de militaire bevelsorganisatie en voldoet in deze eenzijdigheid niet meer in onze tijd.
In de tegenwoordige managementstijlen is de stijl met de kenmerken planning en controle de huidige voortzetting van deze managementstijl.
Dit model is gebaseerd op de mensvisie dat de mens sturing nodig heeft en dat er niet vertrouwd kan worden op de eigen verantwoordelijkheid van mensen.
In reactie op dit model deed het bottom-up model opgang. Deze managementvorm is gericht op het creëren van initiatiefruimte aan de basis. Het managementprincipe van dit model is: inspelen op de vrije initiatiefkracht van de medewerkers aan de basis. De sturing van het management aan de top is in dit model daardoor principieel anders dan topdown. Het is coördinerend, ruimtegevend en voorwaardenscheppend van aard. Beleid en activiteiten worden immers gestart door initiatieven en besluiten van de medewerkers aan de basis.
Deze managementvorm past meer bij een professionele organisatie. In dit model is besluitvorming gedecentraliseerd.
In de tegenwoordige managementstijlen is de stijl met de kenmerken support en care de huidige voortzetting van deze managementstijl. Dit model is meer gebaseerd op vertrouwen in de eigen verantwoordelijkheid van mensen en op de mensvisie dat de mens zichzelf kan sturen. De professionals in een ziekenhuis of een school geven vaak de voorkeur aan dit model. Echter dit model kan leiden tot weinig samenhang in de activiteiten van de units aan de basis.
Een aanvulling op het bottom-up model is een meer actieve rol van het management. Het management is aan het werk met de units om resultaten af te spreken, samenhang in de resultaten van units te stimuleren, condities te vervullen en te coachen. Door dit aanvullend managementinitiatief ontstaat er in feite een nieuw model, het interactiemodel.
De operationele managers spelen in dit interactiemodel een sleutelrol. Ze nemen in de interne communicatie een positie in tussen beleid en uitvoering, tussen management en de medewerkers op de werkvloer. Zij kennen de informatie, de argumenten en de strategie van het beleidsniveau en ze hebben de knowhow van de mogelijkheden en vaardigheden op het uitvoerend niveau. Bij het koppelen van deze informatie van beleid en uitvoering zijn deze managers in staat nieuwe kennis en inzichten te creëren over nieuwe mogelijkheden in het werk. Voor de innovatie van de kernactiviteiten is de knowhow van deze sleutelpersonen van cruciaal belang.
In dit model is er een wisselwerking tussen de initiatieven van management en de operationele basis en kan er gewerkt worden volgens motiverende en op resultaat gerichte management - en organisatieprincipes.
In de managementstijlen komt de stijl met de kenmerken ondersteuning en uitdaging overeen met deze managementstijl. Dit model is gebaseerd op vertrouwen in de eigen verantwoordelijkheid van mensen en op de mensvisie dat de mens zichzelf kan sturen.
De andere kijk op de overheid
De besturingsfilosofie van de overheid was in het verleden ook gebaseerd op een centrale sturing vanuit de top. Die sturing was tot in de zestiger jaren bevoogdend en repressief van aard. Maar ook daarna dwong regelgeving, controle en sancties niet altijd verantwoordelijk en wenselijk gedrag bij burgers af. Groeiende regelgeving zorgde trouwens voor een toenemende problematiek in het handhaven van al de regels. Bovendien kunnen burger en maatschappij in hun verantwoordelijkheid gehinderd worden door te veel regels van de overheid. Zeker bij een mondige en verantwoordelijke burger. Een bevoogdende overheid die de burger begeleidt van de wieg tot het graf met weinig eigen verantwoordelijkheid raakt dan uit de tijd. Bij een te grote regie van ‘vadertje staat’ in de zorg verliezen burgers initiatiefkracht, ambitie en verantwoordelijkheid. Zij moeten zelf de regie voeren over het eigen leven. Daarmee kunnen ze ook de samenleving vormgeven. Burgers moeten het bewustzijn gaan ontwikkelen dat zijzelf de staat vormen. Zij moeten met het maatschappelijk middenveld het maatschappelijk gewenste gedrag vertonen en vertegenwoordigen.
Deze verantwoordelijke en mondige burger heeft ervoor gezorgd dat de overheid in de besturing van het publieke domein is veranderd. Zo ontstond aan het eind van de vorige eeuw de nieuwe besturingsfilosofie van de terugtredende overheid. De overheid zoekt nu naar andere vormen van afspraken over wenselijk gedrag met burger en maatschappij. De overheid werkt niet meer topdown om alle problemen van de burgers op te lossen. De terugtredende overheid vervult nu condities om de burgers en het maatschappelijk middenveld zelf de eigen problemen zo goed mogelijk te laten oplossen.
De bedrijven, de maatschappelijke organisaties en de burgers zijn samen met de overheid, de partners die zich gezamenlijk inzetten voor een wenselijke samenleving. In dit partnership past geen bevoogdende alom regelende overheid meer, maar een interactieve overheid die het samen met burgers en maatschappelijk middenveld regelt. In deze filosofie ondersteunt de overheid de initiatieven van de burgers en de geledingen in de samenleving (met bijvoorbeeld convenanten) om eigen problemen op te lossen.
Landelijk beleid kan soms ook veel beter decentraal op gemeentelijk niveau worden uitgevoerd. De gemeente staat dichter bij de burgers en kan meer maatwerk bieden. Bijvoorbeeld in het stimuleren van de maatschappelijke participatie, in de gezinsondersteuning, in het verlenen van zorg - en welzijnsactiviteiten en in de bestrijding van onderwijsachterstanden. Voor de sociale groepen die niet op eigen kracht die verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid voor eigen bestaan kunnen ontwikkelen zou lokaal ondersteuning georganiseerd kunnen worden.
In deze filosofie is er een wisselwerking tussen de initiatieven van overheid, burgers en maatschappelijk middenveld en kan er gewerkt worden volgens motiverende en op resultaat gerichte besturingsprincipes.
De opbouw van de verzorgingsstaat
Het moreel besef om sociale misstanden te bestrijden met sociale wetten ontstond tijdens de industriële revolutie van de 19e eeuw. De Westerse samenleving had vervolgens de 20e eeuw nodig om die verzorgingsstaat vorm te geven. Elke nieuwe bouwsteen in de opbouw van de verzorgingsstaat in de AOW, de WAO, de Bijstand en andere wetten, voedde in de vorige eeuw het vertrouwen van de burger in de overheid. Zo bouwde in de vorige eeuw Nederland een degelijk sociaal systeem als vangnet op. In dit model is de financiering van de sociale uitkeringen gebaseerd op het solidariteitsbeginsel. De werkenden financieren met hun premies de inkomsten van de uitkeringstrekkers. Het gaf de burger zekerheden in het bestaan. De sociale zekerheden werden als een weldaad ervaren in het bestaan van de hardwerkende gewone burger. Net zoals in andere West Europese landen kregen burgers garanties op inkomen en verzorging bij ziekte, ouderdom en invaliditeit. In Nederland zorgde volkshuisvesting voor betaalbare woningen.
De verzorgingsstaat
De negatieve bijwerkingen van ons sociaal systeem openbaarden zich in de zeventiger jaren van de vorige eeuw. In het systeem zaten mogelijkheden om van de alom regelende zorg van de overheid creatief oneigenlijk gebruik te maken. In 1982 was het aantal uitkeringstrekkers zo hoog opgelopen dat Nederland het hoogste percentage in Europa had. Premier Lubbers vroeg zich toen verzuchtend af hoe het toch kwam dat Nederland zo zwak, ziek en misselijk was. Sindsdien is met aanpassingen en controles het aantal uitkeringstrekkers in twintig jaar naar een acceptabel niveau teruggedrongen. De sociale wetten zijn in de afgelopen kabinetsperiode zo gereviseerd, dat een uitkering alleen een vangnet blijft voor de mensen die het echt nodig hebben. Bij werkeloosheid nodigt de duur en de hoogte van de uitkering uit om weer vlot te participeren op de arbeidsmarkt. Ook de bijstand is in principe een vangnet om weer vlot te participeren in de samenleving. Maar mensen die in een situatie terecht zijn gekomen waarin ze langdurig op bijstand zijn aangewezen, krijgen een extra uitkering.
Bij een beroep op een arbeidsongeschiktheidsuitkering (de WIA) volgt een medische keuring waarin de arbeidsvermogens die mensen nog hebben, aangesproken kunnen worden. Naast een arbeidsongeschiktheidsuitkering kunnen mensen dan werkzaam blijven in de arbeid die ze nog kunnen verrichten. Mensen die daarentegen volledig arbeidsongeschikt zijn en geen perspectief hebben op participatie op de arbeidsmarkt krijgen een extra uitkering. Chronisch zieken en gehandicapten kunnen daarbij de kosten die ze maken fiscaal aftrekken van hun inkomsten.
De zorg voor gehandicapten en hulpbehoevenden werd in de wet op de maatschappelijke ondersteuning (WMO) gedecentraliseerd naar de lokale overheid.
Het prépensioen wordt op termijn vervangen door de levensloopregeling. Werknemers bouwen nu zelf hun inkomen voor zorgverlof of prépensioen op. De werkenden zelf draagt nu de verantwoordelijkheid om in het werkzaam leven iets opzij te leggen voor de financiering van de eigen levensloop later.
Veel Europese landen hebben inmiddels maatregelen genomen om de kosten van de vergrijzing op te vangen. Van de beroepsbevolking blijft het percentage pensioentrekkers tot 2045 hoog. Tot die tijd zal die financiering aandacht vragen. Een aantal landen hebben bijvoorbeeld voor de komende decennia een verhoging van de pensioenleeftijd geregeld. Door verlenging van de arbeidsparticipatie van ouderen dragen zij zelf bij aan het financieren van de komende kosten van de vergrijzing.
Een model verzorgingsstaat
In Nederland zijn door al deze maatregelen de collectieve lasten en de arbeidskosten omlaag gegaan. De concurrentiekracht van de Hollandse economie is daardoor toegenomen. Voor een houdbaar sociaal systeem wordt nu nog gewerkt aan een afgestemd pakket van ontslagrecht, opleiding en doorstroming om de arbeidsmarkt flexibeler maken. Dan betekent een goed evenwicht tussen rechtspositie, ontslagbescherming, uitkering en recht op scholing. Dan kan nog meer het verliezen van een job de opstap zijn naar een andere arbeidsplaats en eventueel via scholing naar een betere baan.
Bovendien is er gewerkt aan verlaging van de staatsschuld en heeft de burger een grotere verantwoordelijkheid gekregen in het meedoen aan de samenleving.
Met al deze hervormingen is er een bijdrage geleverd aan het houdbaar maken van de sociale zekerheid voor de nieuwe economische wereldverhoudingen. De overheidsinterventies: steun aan banken en bedrijven, in de kredietcrisis proberen uiteraard deze verworven uitgangspunten te handhaven. Wat voor invloed dat uiteindelijk zal hebben op de staatsschuld valt pas over een aantal jaren te bezien.
Deregulering
Om de complexer wordende samenleving in goede banen te leiden kwamen er de vorige eeuw telkens nieuwe taken en regels in het publieke dienstenpakket van de overheid bij. Op veel terreinen in de uitvoering van werkzaamheden kwam er ook overheidscontrole. Dat kan de burger en de ondernemer opbreken. Letterlijke naleving van regels kan bij ambtenaar, burger, maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven een bureaucratie aan werk opleveren. De regels vervullen misschien nog wel condities voor een betere samenleving, maar controle, formulieren en rapportage kunnen de voordelen van de regels weer geheel ongedaan maken. Het kan de maatschappij afhouden van effectief werken. Vele regels en wetten werken dan contraproductief. Maar soms komt de overheid (de ambtenaar) ook niet eens meer toe aan het handhaven van al die regels en wetten. De uitvoerbaarheid van de alom regelende staat is zo te veel onder druk komen te staan. Zo staat de deregulering al een aantal jaren op het programma’s van het landelijke en lokale bestuur.
Het is nu tijd om veel verantwoordelijkheid voor de goede uitvoering van de regels te laten bij de verantwoordelijke burgers en het maatschappelijk middenveld zelf. De overheid gaat nu zijn te grote bemoeizucht op de vele terreinen weer terugdraaien met een vermindering en vereenvoudiging van de regelgeving. De overheid kan bijvoorbeeld bij veel wetten ook alleen steekproefsgewijs de naleving van regels nog controleren.
Het onbehagen
De sociale hervorming in het afgelopen kabinetsbeleid vond plaats in een economische recessie met teruggang in inkomen en koopkracht. Ook de invoering van de Euro bevorderde dit gevoel van koopkrachtverlies. Veel maatregelen tastten de zekerheden van de burger aan en voedden het wantrouwen in het functioneren van de overheid. In het najaar van 2004 gingen de oppositiepartijen met de vakbonden massaal naar het Museumplein om te demonstreren tegen het in hun ogen asociale beleid van de afbraak van de verzorgingsstaat. Het positieve gevoel en het vertrouwen in de maakbaarheid van de toekomst werden door de maatregelen aangetast.
Het onbehagen was al gevoed door een aantal andere ontwikkelingen. Er waren rond de eeuwwisseling zorgen over de kwaliteit van de publieke diensten in onderwijs, zorg en politie. De rekenkamer kwam rondom de eeuwwisseling regelmatig met rapporten waaruit bleek dat overheidsuitgaven niet altijd onderbouwd konden worden met bereikte resultaten. Ook in de rampen van Enschede en Volendam bleken dat de gemeentelijke overheden in gebreke waren gebleven. In de probleemwijken van de grote steden veroorzaakten de grote migratiegolf achterstanden, werkloosheid en criminaliteit en tegenstellingen tussen migranten en autochtonen.
Dit alles met de sociale hervorming naar een strenger en soberder sociaal systeem zorgde voor een kloof tussen politiek en burgers. Het vertrouwen in de politiek en de economie daalde.
Het gevoel nam toe dat de politiek beleid maakte over de hoofden van de burgers heen. Het tastte het draagvlak aan van de sociale hervormingspolitiek van de kabinetten Balkenende. Burgers en oppositie vonden dat de lasten beter verdeeld diende te worden over de sterkere schouders. De kabinetsinformatie van 2003 had echter de coalitie van Balkenende II opgeleverd. Een agenda met deze hervormingspolitiek bleek niet te realiseren in een andere politieke samenstelling. Het gebrek aan vertrouwen in de toekomst van Nederland resulteerde in 2005 mede in het nee tegen de Europese grondwet.
Protectie en de neerwaartse spiraal
De burgers werden onzeker in alle veranderingen: de globalisering, de terugtredende overheid, de versobering van de verzorgingsstaat en de grotere verantwoordelijkheid. De burger leek maar één behoefte te hebben en dat is bescherming van zijn zekerheden: zijn baan en inkomen, de garantie van een uitkering bij verlies van werk en voor de toekomst het uitzicht op minder werken boven de zestig. Dan kan meer vrijheid en verantwoordelijkheid in eigen regie als een bedreiging worden ervaren.
Dan kunnen Europese burgers reageren met verzet tegen verandering van hun zekerheden. Ze willen de eigen persoonlijke belangen fanatiek verdedigen. In die kramp kunnen burgers schieten en denken dat de eigen belangen nog het best verdedigd konden worden via het verzet op straat. Ze gaan strijd voeren met de overheid om hun verworven sociale en economische zekerheden te behouden. De vraag is dan of met protectie van hun verworvenheden ze zijn te behouden.
Protectie door gegarandeerde staatsfinanciering verhoogt wel de kans op het verlies van concurrentiekracht. De collectieve lasten in de economie kunnen zo (te) hoog blijven. Protectie van te overdadige sociale zekerheden kan de concurrentiekracht in de globalisering bedreigen. Het gevaar is dat burgers door het tegenhouden van verandering juist een doem-scenario over zich afroepen.
Handhaving van een overdadige verzorgingsstaat met ruime mogelijkheden voor uitkeringen zou korte tijd de schijn ophouden dat we onze welvaart behouden. De onbeperkte instandhouding van de hoge collectieve lasten maken echter onze diensten en producten in de wereld te duur. We prijzen ons (letterlijk) uit de wereldmarkt. Ons bedrijfsleven verliest de concurrentie, omdat andere landen goedkoper of beter zijn. We verliezen als Europa op den duur afzetmarkten in de wereld, omdat andere economieën ons de loef afsteken. Onze bedrijven derven inkomsten en er volgen minder inkomsten voor de schatkist. Op den duur loopt ons welvaartspeil inclusief de financiering van onze verzorgingsstaat gevaar. De sociale zekerheden zijn steeds minder te financieren. Dan is de politiek gedwongen te bezuinigen in een reactief beleid om de achteruitgang te bestrijden. Dat betekent dan echt verlies van sociale zekerheid, omdat de sociale hervormingsmaatregelen dan nog rigoureuzer nodig zijn om de eigen economie te redden. Een te overdadige verzorgingsstaat kan dus in de groeiende concurrentie van de wereldeconomie een neerwaartse spiraal in gang zetten.
Protectie of open economie
De economische groei in de opkomende economieën bieden gevestigde economieën zoals Europa kansen om de technologisch hoogwaardige producten en diensten af te zetten in de opkomende markten. In een open economie kunnen belangen, producten en diensten in beider belang van elkaar worden afgenomen. In de wereldhandel is het handhaven van de Europese concurrentiekracht de beste garantie voor het behoud van de sociale en economische zekerheden. Nederlandse en Europese diensten en producten moeten in prijs en kwaliteit aantrekkelijk blijven op de wereldmarkt en verkocht worden.
Overheden hebben de taak de bakens te verzetten als het tij verandert. Het veranderende tij is de wereldeconomie in de globalisering. De bakens zijn de rechten van de burgers in de verzorgingsstaat. Die rechten moeten bijgesteld worden in houdbare sociale zekerheden in nieuwe wereldverhoudingen. Om de Lissabon-doelen te halen is dat nu de taak van de Europese overheden.
De toekomst met economische welvaart ligt in Europa in een open economie. Alleen dan kan Europa zijn burgers een welvaart garanderen die vergelijkbaar is met het welvaartspeil wat we nu hebben.
Zoals het altijd is geweest bepaalt de economische welvaart de financiële ruimte voor goede sociale voorzieningen. Dat moet ook te realiseren zijn in een toekomstige Europese concurrentiekracht. Mocht werkgelegenheid zich verplaatsen naar lage-lonen-landen, dan hebben we in Europa een houdbaar vangnet-systeem voor mensen die onverhoopt werkgelegenheid en inkomen verliezen.
Pro-actief of reactief
Het pro-actieve beleid in de kabinetsperiode van Balkenende is gunstiger voor de economie dan de afwachtende houding die vakbeweging en oppositie in 2004 nog wilden. Bij een afwachtend beleid loop je het risico achter de feiten van een neergaande economische ontwikkeling aan te lopen. Dan bepaalt een opgelopen achterstand de urgentie van de sociale hervormingsagenda. In zo’n reactief beleid grijpen noodzakelijke maatregelen dieper in dan in een pro-actief beleid.
Door de sociale hervorming zijn de sociale verworvenheden in Nederland nu selectief voor de mensen die het nodig hebben. De werkeloosheid daalde tot de laagste percentages in Europa. De inkomensongelijkheid is in Nederland op twee landen na het geringst. Het minimumloon is na Luxemburg het hoogste van de wereld. Ook onze oudedagsvoorzieningen behoren tot de top van de wereld.
Het gehele sociale pakket is vergeleken met de rest van de wereld een voorbeeld. Een sociaal resultaat dat berust op het beleid van de laatste kabinetten. De kans is nu groter dat dit sociaal systeem nog lang door een goed lopende economie gefinancierd kan blijven worden. In de huidige economische verhoudingen geen reden voor onbehagen.
Geraadpleegde literatuur
Land, R. Management-transformatiemodel – van topdownorganisatie naar
partnerorganisatie. In: M&O: tijdschrift voor organisatie & sociaal beleid, jrg 44, nr. 3, 1990.
Ministerie van Binnenlandse Zaken: Openbaar bestuur. Website Min.BZK, Den Haag 2000.
Swaan, A. de). Uitgaansbeperking en uitgaansangst: over de verschuiving van bevels-
huishouding naar onderhandelingshuishouding. Amsterdam, 1979.
Zwart, C.J. Gericht veranderen van organisaties. Rotterdam, Lemniscaat 1977
Ministerie van Binnenlandse Zaken:
Naar een waardevol en vernieuwend publiek domein;
Grote Stedenbeleid en Integratiebeleid;
Openbaar bestuur.Website Min.BZK, Den Haag 2000.
Vries, Jouke de. Bos staat dichter bij CDA dan men denkt. Trouw 10 januari 2006
Feenstra, Perry. Toekomst van sociaal Europa: proces naar een hogere pensioenleeftijd. Trouw 3 juni